特许经营法亟待出台

   “近日又有山东、福建等省份出台了鼓励民间资金投资的政策。”长期致力于公用事业改革研究的住房和城乡建设部政策法规司副司长徐宗威表示。

    吸引和鼓励民间资金投资，是各地政府当前扩大内需中最急迫的事之一。各地纷纷推出鼓励民资投资的办法，但是往往缺乏实质性的鼓励措施。由于缺乏特许经营法，民间资金进入基础设施、能源等领域，面临一系列难题。

　　据了解，国家发改委正在组织推动基础设施特许经营法立法，准备先行从鼓励民间资金投资的领域推进特许经营立法。

　　6月1日，一场以城市公用事业改革为主题的研讨会在山东济南召开。在会上，才出台1个星期的《山东省促进和支持民间投资发展的意见》（以下简称“意见”）成为会上讨论的热点。

　　一位参会人士表示，山东省出台的“办法”中提出：凡是没有明令禁止的行业和部门，都要对民间资本开放；凡是对外资开发的投资领域，都要对民间资本开放；凡是实行优惠政策的领域，其优惠政策应同样适用于进入该领域的民间资本。

　　“办法”中还提出了鼓励民间资本进入三个领域：一是能源、交通等垄断领域；二是供水、热气等市政设施和基础设施投资；三是未来预期有收益或通过建立相应机制获得收益的社会事业项目，包括教育、卫生、体育等行业。

　　此后不久，福建省也出台了“七条措施”来鼓励民间资本投资，而河北、江苏等省份也准备推出鼓励民间资本投资的政策。

　　国家发改委政策法规司司长任珑在此前的一个论坛上表示，国家层面准备推出鼓励民间资本投资的政策，原因是一季度民间资本投资动力不足。

　　任珑介绍，从今年一季度投资运行情况看，非国有投资增长22.7%，增速同比下降9.8个百分点，比同期国有及国有控股投资增速低15个百分点。这一方面是由于民间投资集中的钢铁、纺织等竞争性领域效益大幅下滑，经济环境和市场预期不确定，导致企业投资能力和意愿下降；另一方面是由于收益较为稳定的基础设施领域长期以政府投资为主，民间投资进入的壁垒较高，吸引民间投资的潜力没有充分发挥。

　　以山东省为例，1-4月份全省在交通方面完成固定资产投资63.1亿元，仅完成全年目标的14.1%。而2009年山东省有7条铁路项目在建，总投资1020亿元，建设总里程1240公里。

　　2009年在建和新开工项目两项合计，山东承担资本金226亿元。目前地方政府财政较为紧张，一季度山东省实现地方财政收入531.3亿元，增长5.1%。

　　日前，审计署发布扩大内需资金使用情况的审计结果公告中也表示，地方配套资金不足是扩大内需资金使用中最大问题。

　　当前，地方土地财政受房地产市场影响大幅萎缩，而保证经济增长的压力又很大，为此，吸引民间资金投入内需项目，成了地方政府的主要考虑。

　　虽然各地政府纷纷出台了鼓励和刺激民间资本投资的政策，但是分析这些具体政策，徐宗威认为政策的落实情况，尤其是地方各个部门制定的实施细则将是这些鼓励民间资本投资政策能否发挥实效的关键原因。

　　“应该说开放基础设施领域和垄断行业是刺激经济的一个有效手段，”徐宗威经过调研后认为，当前城市人口已经达六亿人，下一步城市化进程还有很大的空间，公共产品的需求缺口还很大。

　　目前，中国城市公共事业投资每年达到了一万亿元，预计未来十年内，城市公共事业投资要达到两万亿元才能满足城市化进程的需要。

　　“其实，鼓励民间资本进入，除了给出一些具体优惠政策外，重要的是给予民间资本特许经营权利的保护。”徐宗威说，无论是传统的市政领域，还是这次国务院体制改革意见中提出的能源、铁路等垄断性行业。民间资本介入公共事业投资，其投资的形式一般都是特许经营的模式。讨论了很多年的特许经营立法的问题又再度引起关注。

　　目前，民间资本参与公共事业投资还面临很多不对等的“待遇”，而这些难以对民间资本实行的普遍优惠政策，则成了制约特许经营发展的瓶颈。如果不通过立法来打破这些瓶颈，则无论开放多少有吸引力的领域，民间资本也不敢大规模进入。

　　徐宗威强调，公用事业以特许经营的模式转让给民营企业后，仍旧按照一个微利行业进行经营，但是目前特许经营的公共事业并没有享受到税收体制的优惠。按照税法等法律的要求，不能对特许经营的公共事业运营公司以减免所得税等优惠，这些企业也就很难生存，这些开放的行业也就很难吸引民营企业踊跃投资。

　　国家发改委宏观经济研究所经济研究室副主任樊彩跃日前也指出，公共服务领域进入门槛过高，民间资本投资空间收窄。

　　在当前市场普遍供大于求的格局下，传统投资领域回报率低，国内绝大多数企业创新能力不足，市场没有新的利润增长点，社会自发性投资的意愿下降，这是当前民间投资难以启动的一个重要原因。而基础设施(如铁路)、金融、教育、医疗等公共服务领域进入壁垒过高，民间资本投资的空间明显收窄。

　　徐宗威认为推进特许经营立法非常必要。特许经营法不仅从法律上界定了民营企业参与公共产品投资的权利和义务，还将规定公共品的价格计算办法，经营模式等系列问题。

　　“在特许经营法的规范下，公共产品价格转让时将包括特许经营权价格、固定资产折旧、品牌等无形资产转让价格等构成，不会再出现外资高溢价购买水务资产那样的争论了。”徐宗威在其最新出版的《公权市场》一书中总结说。

　　徐表示，在扩大内需的大背景下，应该加快特许经营立法，加快公用事业市场化改革的步伐。

　　据悉，国家发改委已经开始着手起草基础设施特许经营法，准备先行从固定资产投资角度扫清民营资本投资的政策障碍，而从整个公共产品的角度来说，一部较为完备的特许经营法亟待推出。